，仿中原制度建立郡县，直接置于郡县管辖之下。
“我朝初年，以太宗文皇帝为首的几代先帝看到了民族问题之复杂与严重，对一部分民族实行了较为开明的政策。在政治上，运用招慰安抚，利用原来的首领统治，由临近节镇管辖；在经济上鼓励自给自足，并尊重当地居民的生活方式和风俗习惯。这样的民族政策和宽松和谐的政治环境，为一些民族政权如渤海国的发展状大提供了契机，也使得其中一些民族政权如渤海国，对我朝长期尊敬，忠心耿耿。”
冯道回忆并仔细品评了恩师李曜的这番话，心中暗暗点头：“老师说得没错，渤海对我大唐，在藩国之中的确算得上忠心耿耿，若是可以渤海牵制契丹，倒是一步好棋，只是不知渤海如今实力如何，能否有足够的力量牵制得了拥有阿保机这般枭雄首领的契丹八部。”
由于渤海一直是大唐的忠实属国，冯道又出身燕幽，因此对渤海国的历史也颇有了解[无风注：卢龙节度使府名义上押领渤海国，对其有一定程度的管辖权和较大影响力。]。
隋朝时，靺鞨有数十个部落，经过隋末唐初的战乱，靺鞨各部逐渐归附于粟末、黑水两个强大的部落。不幸的是，粟末部一度被控于高句丽人手中。大唐经过二十多年的讨伐，于总章元年(高宗时期)，彻底打败了高句丽。为了加强对高句丽的控制，大唐将一部分高句丽人和靺鞨人迁至大唐在东北的统治中心――营州。在靺鞨人住进营州的几年后，营州连年灾荒，民不聊生。营州都督无视百姓疾苦，引起各族人民的强烈不满。契丹首领李尽忠和他内兄孙万荣联手杀掉营州都督，揭竿反唐。住在营州一带的靺鞨也参加了李尽忠反抗大唐的队伍。
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