著：「皇帝之功，劝劳本事。上农除末，黔首是富。」，其具体措施是把商人和罪犯、奴隶作為首先「謫戍」（充军）的对象，让他们长期地出外远征，并到新征服的荒凉地方开垦，如河套地及桂林、南海等地，使边地得到开发。
当时秦徭役法规定，首先徵召有罪吏、赘婿及贾人（即商人）；其次徵召曾為商贾的人；再其次徵召祖父母或父母曾為商贾的人。此外，富人也得先服徭役，称「发閭右」，最后才徵召贫弱人家，称「发閭左」。
不过秦始皇并非鄙视商人本身，相反他对某些富商大贾，他仍给予一定的尊重，例如当时有个经营畜牧业的大亨乌氏倮，牲畜多到以山谷為单位来计算数量。秦始皇詔令乌氏倮位与封君同列，按规定时间同诸大臣进宫朝拜。
另一方面，巴蜀有个名叫「清」的寡妇，其先祖自得到硃砂矿后，竟独揽其利达好几代人，家產也多到不计其数，更以弱女子之身守住先人的家业。秦始皇认為寡妇清是个贞妇，除了对她以客礼相待外，為了表扬她还為她修筑了「女怀清台」。
据刘宋裴駟《史记集解》引东晋徐广敍述，指在公元前216年（秦始皇三十一年），秦始皇下詔「使黔首自实田」，但对於此詔令的真正意思，史学界眾说纷芸。
有学者在其著作称，此詔令是指按国家规定数额，让黔首自己设法佔有足额土地，不再保证按规定或阶级授田，并认為这是战国授田制的崩溃，此外更指西汉初年的「名田制」正是「使黔首自实田」政策的延续。
除此以外，秦始皇三十一年时的粮价高得离奇，米价每石為一千六百钱（平常年份粮价為每石30钱），但该年却没有任何
第三十八章 怀清台(3/5)