是大量“编外衙役”或者说“编外警察”充斥基层。各县级部门借口人力不足，大量招聘“临时衙役”，不占编制，不开工资，利用他们处处设卡，到处收费，以弥补财政经费的不足。他们的数量往往超过正式编制数倍，甚至数十倍。比如直隶省正定县，“编外衙役”多达九百多名，而浙江省的仁和、钱塘等县，居然更多达一千五六百人。他们横行乡里，巧立名目，一遍遍向农民收取各项税费，如果谁不交，就关入私牢，严刑拷打。他们在城市里勒索小商小贩，经常闹出人命案子，官司有的甚至一直打到皇帝面前。
从乾隆晚期开始，有些地方就出现了“财政亏空”。即地方政府财政收入不敷支出，不得不负债经营。到了嘉庆年间，这已经成了各地的普遍现象，几乎每省每县，都出现了财政亏空。为了维持政府运转，为了给官员开支，各地政府不得不四处借债，有的甚至向地下钱庄借高利贷。
除了腐败之外，大清王朝还有太多难题没有答案。乾隆皇帝带着“十全老人”的荣耀光荣地进入了历史，他积累起来的一系列深层次的结构性矛盾，却像定时炸弹一样，在嘉庆任内一个接一个地爆炸。
首先，大清王朝面临着前所未有的人口压力。
乾隆朝人口增长速度远远超过中国历史上任何一个时期。乾隆之后，虽然国力大衰，但是人口还是沿着它固有的惯性规律发展下去。嘉庆十六年（1811年），达到了3.5亿。
这么多人的吃饭问题，是中国历史上从来没有遇到过的。人口增长使得人口与耕地的矛盾激化，越来越多的底层人口陷入了绝对贫困化，大批人口脱离土地，四处游荡，使得社会处于不安定的边缘。数十年
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